Ley de riego: ¿quién asumirá los costos?

Sobre las encrucijadas de sostenibilidad de la nueva política de aguas.

El jueves vence el plazo para la recolección de firmas contra la Ley 19.553, que introdujo modificaciones a la ley de riego de 1997. A principios de octubre, los organizadores del referéndum aún estaban lejos de las firmas necesarias para someter la ley a consideración de la ciudadanía.

La iniciativa fue impulsada por el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) para aumentar la disponibilidad de agua y mitigar los efectos de su variabilidad temporal sobre la producción agropecuaria; la estrategia consiste en incentivar a privados ajenos a esa actividad a que construyan obras de represamiento asociativas de usos múltiples (embalses o represas). El foco de la estrategia del MGAP son la soja y el maíz, cultivos de verano que pueden duplicar sus rendimientos utilizando el riego.

No obstante, científicos han advertido que esos cultivos son transgénicos y que la técnica empleada para producirlos, la siembra directa, implica el empleo de grandes cantidades de agrotóxicos y de fertilizantes que cuando llueve escurren hacia los cuerpos de agua. También han alertado acerca de que los embalses intensifican la eutrofización y se vuelven incubadoras de cianobacterias que luego circulan aguas abajo. Pero la degradación de los recursos hídricos y su costo social no es la única causa de reparos hacia la política de riego.

La Federación de Funcionarios de OSE alertó que bajo su nueva redacción, la ley habilita a privados a vender agua para riego. Pese a que esto ya estaba permitido, una modificación más sutil se describirá más adelante. Atendiendo a las obras de represamiento para riego ya existentes y su régimen de propiedad, a lo largo de la historia del país se realizaron algunas con participación del Estado. La mayor represa construida con ese fin es la del arroyo India Muerta, en el departamento de Rocha, que opera desde 1982. Es propiedad de la intendencia y desde ese año tiene su concesión la Comisión Administradora Saman Coopar. India Muerta abastece 8.100 hectáreas de arroz y 1.900 de pasturas, maíz y soja. Aunque otras represas pequeñas y medianas fueron construidas con participación del sector público, algunas nunca se utilizaron y otras no llegaron a regar el área prevista, ya que la demanda de los usuarios fue inferior a la esperada, lo que no resultó motivador para la inversión.

Hasta el año 2000 el desarrollo del riego fue propiciado por el arroz, único cultivo en Uruguay que requiere riego integral. De los 1.250 embalses o represas para riego existentes en el territorio nacional, unos 1.200 (96%) se usan para regar ese grano. Salvo India Muerta, las represas que abastecen al sector arrocero pertenecen a particulares. Las más significativas en cuanto al área regada son de uso colectivo. Muchas de ellas son, además, de propiedad colectiva de sus usuarios: fueron construidas por productores que se asociaron para hacer la obra y luego usar el agua colectivamente. Pero la mayoría de los casos asociativos en el arroz son obras que fueron hechas por un tercero o una sociedad de terceros que distribuye el agua a los distintos productores. La posibilidad de que privados empleen sus sistemas de riego para abastecer a terceros ya había sido habilitada por la Ley 16.858, de 1997; lo que modificó la Ley 19.553 es lo respectivo a quién puede ser el particular que suministra agua para riego.

Del círculo cerrado al agua como un bien de mercado

José Sciandro, abogado y máster en Derecho de Aguas por la Universidad de Granada, explicó que la ley de riego de 1997 ya preveía la posibilidad de tercerizar las concesiones de agua con la finalidad de riego pero que refería siempre a personas que tuvieran vinculación con la tierra, con la producción. “Expresamente, en la ley había un principio de territorialidad”, aclaró. Con esos servicios, lo que se hacía era un mejor aprovechamiento de la infraestructura: quien tiene un campo y hace acopio de agua para sí mismo puede vender la que le sobra a sus vecinos circundantes que también tengan una relación productiva con el suelo, por eso la territorialidad. Sciandro aclaró que, además, bajo la antigua ley existía una relación productiva entre los regantes y el proveedor; debido a eso ocurrió el boom de productividad del arroz, mediante asociaciones para riego entre los productores y el generador del servicio, que a su vez es el empresario final de la comercialización del arroz y le financia el riego al productor, quien cuando termina la cosecha paga ese servicio con una parte de la misma producción.

“Es un círculo cerrado en el que lo determinante del valor del servicio de agua no es el precio del agua sino el precio del commodity arroz en el mercado; esto es muy sutil pero es muy importante”, remarcó Sciandro. En esto consiste la gran y única novedad de la Ley 19.553, porque “aquella era una lógica muy distinta a habilitar a que un tercero, un inversor privado que no tiene vinculación productiva con el suelo, haga una inversión de capital exclusivamente vinculada al acopio y venta de agua”. Porque su producción, en definitiva, va a ser servir agua de riego a terceras personas sin tener vinculación con lo productivo, entonces el agua se transforma de alguna manera en un bien de mercado que se comercializa: esa es la tendencia que impera en la modificación.

Uruguay ingresaría, así, en el petit comité de países que tienen mercados de agua, que integran en especial Estados Unidos, Australia, Chile, España y México, explicó Sciandro, países que tienen desiertos y necesitan compensar el déficit hídrico; en algunos lugares sobra agua y en otros hace falta. Con esa premisa, Sciandro considera que tiene lógica el empleo del mercado como instrumento para manejar el agua. “El negocio está en trasegar de los lugares donde hay agua a los lugares donde no hay; por ese trasiego hay una inversión de capital y el agua tiene un precio que incorpora básicamente la infraestructura que se necesita, y en el mejor de los mundos, en el mundo de la economía ambiental, también le das un valor al agua”, describió Sciandro. Explicó que el problema de los bienes públicos, como el agua, es que no tienen precio. Pero en la lógica de mercado, para que un bien se preserve en el sistema de producción hay que darle un precio, porque al no tener costo para nadie, se tiende a abusar del insumo. “Entonces, en esa lógica de mercado le tienes que poner un valor al agua y ese valor tiene que reflejar todos los costos ambientales de esa producción, que refieren básicamente a los sistemas que generas para que no ocurran las externalidades negativas del proceso, como que no haya eutrofización ni se desperdicie o se contamine el agua”, señaló. Sciandro recordó que las modificaciones a la ley de riego y sus proyectos de reglamento prevén estudios de impacto ambiental, monitoreos y controlar el caudal ecológico de las aguas, lo que tiene costos. “Justamente ahí está la base del problema”, consideró.

Entre el equilibrio económico y el costo ambiental

El agua es un bien de dominio público del Estado, de propiedad pública. El Código de Aguas (artículo 3, numeral 5), de 1978, facultó al Poder Ejecutivo a establecer cánones para su uso privado con destino a riego industrial o de otra naturaleza, pero jamás se ha cobrado ese canon o regalía; lo que los regantes pagan es una retribución a quien les suministra agua por su inversión en infraestructura y no por el bien público trasladado y comercializado, cuyo cobro corresponde al Estado. En la actualidad, la Dirección Nacional de Aguas estudia implementar el cobro del canon del agua, según informó su director, Daniel Greif. Acotó que con su cobro persiguen dos fines: contribuir a un uso más eficiente del recurso y a la mejora del ambiente.

Durante una charla sobre la ley de riego realizada en julio en la sede de la Asociación de Ingenieros del Uruguay, Greif describió que “el concepto es dar una señal de eficiencia para el uso del agua y, con lo que se recaude, contribuir a la mejora del ambiente: una especie de retorno de externalidades negativas o de frutos del uso productivo de un bien público que se refleje en la mejora del ambiente, en revertir todos esos procesos que venimos acumulando y cómo vamos a hacer a futuro”. Aclaró que están trabajando en un decreto. “Es uno de los proyectos del Plan Nacional de Aguas que armoniza toda la gestión del agua para que cada usuario internalice señales de eficiencia y además aporte a deberes que tiene el país en materia de gestión y de la calidad del agua”, contó el director.

La ya de por sí cuestionada rentabilidad del riego en Uruguay no deja margen para que los agricultores asuman el costo del daño ambiental que causan (con técnicas que, por otro lado, les está permitido usar). Obsérvese la situación de los principales cultivos regados. El arroz, la única plantación que no puede prescindir del riego, es el mayor usuario y, por ende, sería el principal perjudicado del eventual cobro del canon. El sector ha venido reduciendo su área cultivada de un máximo de 195.000 hectáreas en 2011 al entorno de 150.000. Alfredo Lago, presidente de la Asociación Cultivadores de Arroz, contó a la diaria que por ello tienen infraestructura de riego vacante. Lamentó que por problemas de competitividad “el arroz está muy cuestionado en su continuidad”. Apuntó a que los costos del combustible y de la energía eléctrica y los vinculados a cobros que realiza el Estado son alrededor de 20% mayores que el promedio mundial, resultando los más caros de la región y de los más caros del mundo. Consultado sobre la posibilidad de que empiece a cobrárseles el canon, contestó: “Hay que mirar el tema en su integralidad. Hoy si seguimos restándole competitividad al sector productivo o en particular al sector arrocero, lo que puede ocurrir es que, en la medida en que se vayan incrementando los costos, el productor tienda a disminuir aun más su actividad”.

Si bien Lago reconoció que el tema debe ser de análisis y discusión continua, porque son muchas más personas las que se pretende proteger que a las que se termina afectando: “Podrá haber momentos del ciclo de la actividad arrocera que ameriten ese análisis, pero hoy el sector no resiste la aplicación del canon”. Además, recordó que la política de riego está orientada a cultivos de secano e indicó que es “contradictoria una ley que promueve el riego pero que a la vez te cobra por esa promoción”, e indicó que “lo primero que habría que hacer es ponerse de acuerdo entre los dos ministerios en qué es lo que quieren, porque terminamos quedando de rehenes los usuarios”.

Para incentivar el riego en cultivos de secano y pasturas “la foto del momento actual es muy complicada”, dijo a la diaria el ingeniero agrónomo Hernán Masoller, presidente de Regadores Unidos del Uruguay. Aunque el área regada creció hasta 2015-2016, no cree que en los próximos años aumente sustancialmente. Una de las principales limitantes es el costo energético. “Hecha la inversión, es el costo más importante, y por ahora como consumidor de energía el riego suplementario no se adapta a los pliegos tarifarios existentes”, aclaró Masoller. Narró que el costo por la potencia contratada es 50% del total, y que lo siguen pagando aunque no consuman energía, así como en veranos en que no se riega porque llueve más de lo normal. Sobre el eventual cobro del canon del agua por parte del Estado, evaluó que sería “ilógico”, dado que implicaría “cargar un costo más a algo que quieren promover”.

La rentabilidad del riego hoy está en cuestión. En las modificaciones introducidas a la ley se plantean incluso exoneraciones fiscales y se permite el uso de los cursos de agua como canales de conducción de modo de abaratar gastos. No parece haber margen para a la vez incentivar la construcción de embalses y que mediante el cobro del canon los agricultores asuman en sus costos de producción el daño ambiental. “Si las cosas se hacen como se deben hacer no hay negocio, porque si empiezas a internalizar los costos negativos, operativos, el monitoreo del caudal, el concepto de caudal de agua y lo que implica en estudios, trabajo de laboratorio y mano de obra, son millones. En un país en que llueve, que no tiene desiertos, ¿dónde está el negocio?”, se preguntó Sciandro. “Entonces, si no cobras el agua todo son grandes planes de monitoreos y de caudales ecológicos, pero si no hay plata no va a haber nadie que lo haga. Tienen que reconocer la verdad”, criticó el catedrático, quien considera que en un sistema con esas carencias nadie se hará cargo de monitorear y cuidar el agua.

Sabina Goldaracena


20 de octubre 2018