El agua potable y los fertilizantes

Hace unas semanas, se produjo un duro intercambio entre el Ministro de Defensa y el Presidente de OSE cuando este último acusó al Ministro de “tira bombas” por haber declarado a la prensa que Uruguay necesitaba un “plan B” para el suministro de agua potable en Montevideo.

El intercambio se suscitó a raíz de la excesiva concentración de algas potencialmente tóxicas en la cuenca del río Santa Lucía, del cual se extrae el agua potable que abastece a más de un millón y medio de personas.

Durante unos días, el agua de la OSE si bien no resultaba tóxica tenía mal gusto y olor, al punto que su Vicepresidente reconoció en declaraciones al Diario El País que se habrían de realizar importantes inversiones para solucionar este problema. En concreto expresó: “En principio, vamos a iniciar los estudios para una licitación a fin de construir una planta dosificadora de carbón activado en Aguas Corrientes (Canelones).

La segunda etapa será estudiar a fondo la viabilidad de incorporar filtros granulados de carbón activado también en la planta de Aguas Corrientes. Ya lo tenemos previsto en las plantas chicas que diseñamos para la ciudad. Pero una cosa es hablar de plantas para abastecer a 20.000 personas y otra, para 1.600.000 usuarios. No hay muchas experiencias en el mundo”. Uriarte afirmó que “la planta dosificadora podría costar entre 1 y 2 millones de dólares, mientras que la instalación de filtros implica una obra de varias decenas de millones de dólares”.

La finalidad de este artículo es analizar los aspectos jurídicos de un problema vinculado al medio ambiente, a los costos de la producción agropecuaria y, especialmente, a la distribución de las cargas públicas en relación a quién debe soportar los costos ambientales.

Hace unos días, el Dr. Diego Martino publicaba una nota en el portal 180 titulado “¿Debe OSE continuar con el subsidio al agro?, en el cual aconsejaba una transferencia de recursos de la OSE o, más bien, de los ciudadanos que pagan las tarifas de agua, a favor de los productores agropecuarios que contaminan la cuenca del río. Para comprobar si efectivamente existe un subsidio y si este se incrementaría en caso que la OSE realice las inversiones que anuncia el vicepresidente del organismo, primero hay que identificar el problema.

I. Origen del problema

Dice Martino “que las algas se generan por una acumulación de nutrientes en el curso de agua. Esos nutrientes, principalmente fósforo y nitrógeno, provienen fundamentalmente de actividades agrícolas en la cuenca. Ante eventos de lluvia, esos nutrientes son `lavados` hasta llegar al río. Los nutrientes que en principio estaban destinados a favorecer el crecimiento de los cultivos, terminan favoreciendo el crecimiento de algas, algunas de las cuales pueden resultar tóxicas”. En definitiva, el uso de fertilizantes como el fósforo y el nitrógeno en la explotación de las tierras ubicadas en la ribera de la cuenca del río Santa Lucía, tiene un efecto favorable para la producción agropecuaria pero, al mismo tiempo, genera un efecto no deseado en el medio ambiente que, en este caso en particular, afecta la principal fuente de agua potable del país.

II. Posibles soluciones

Según lo que dicen los expertos, existirían dos tipos de soluciones para atacar este problema. Una de carácter definitivo, sería evitar la causa de la contaminación ya sea impidiendo que se utilicen determinadas sustancias como el fósforo y el nitrógeno -u otras con el mismo efecto- en la fertilización de las tierras contiguas a la ribera de la cuenca del río Santa Lucía o directamente prohibir determinadas actividades en una franja de tierra contigua a los ríos y arroyos, asegurándose que las lluvias no arrastren a los ríos sustancias contaminantes. La otra solución pasa por permitir el vertido de las sustancias antes referidas en la cuenca del río pero, al mismo tiempo, tratar el agua mediante la ejecución de importantes inversiones en plantas de filtrado a realizarse por OSE. Desde el punto de vista ambiental, no cabe duda que la mejor solución pasa por evitar que se realicen determinadas actividades en la ribera de los ríos ya que, además de eliminar la causa del problema de las algas, impediría que se viertan otras sustancias aún más contaminantes como pueden ser los herbicidas y pesticidas. Por otra parte, la construcción de una planta de filtrado puede ser una solución satisfactoria para hoy, pero en algunos años puede descubrirse que determinadas sustancias que no logran ser filtradas por las referidas plantas, necesiten de nuevas y más costosas inversiones.

En cualquier caso, el tema a resolver es quién tiene el deber jurídico de soportar el costo necesario para solucionar el problema. Como veremos, el costo puede recaer sobre los productores agropecuarios, sobre los que pagan las tarifas de OSE en Montevideo, sobre los que pagan las tarifas de OSE en todo el país, o sobre el Estado.

III. ¿Quién debería soportar el costo?

En principio, si consideramos aplicable al caso objeto de análisis el art. 144 del Código de Aguas, podría prohibirse a los productores agropecuarios el vertido indirecto de fósforo y nitrógeno, con lo cual serían estos quienes tendrían el deber jurídico de soportar el costo de no contaminar la cuenca del Río Santa Lucía. La referida norma establece que: “Queda prohibido introducir en las aguas o colocar en lugares desde los cuales puedan derivar hacia ellas, sustancias, materiales o energía susceptibles de poner en peligro la salud humana o animal, deteriorar el medio ambiente natural o provocar daños”. Si entendemos que la fertilización de las tierras contiguas a la ribera de los ríos y arroyos de la cuenca del río Santa Lucía, califica en la hipótesis de la norma prohibitiva, no cabe duda que serían los productores agropecuarios quienes tienen el deber jurídico de soportar las consecuencias materiales de la proliferación de las algas. Desde el momento que estarían realizando una actividad prohibida y por consiguiente ilícita, cualquiera puede -el Estado, la OSE o los particulares- exigir el cese de la misma y eventualmente la indemnización de los perjuicios, entre ellos, el costo de una planta de filtrado. A la misma conclusión puede arribarse aplicando el art. 2° de la ley 18.564 que dispone que: “Todas las personas tienen la obligación de colaborar con el Estado en la conservación, el uso y el manejo adecuado de los suelos y de las aguas. Los titulares de explotaciones agropecuarias, cualquiera sea su vinculación jurídica de los mismos con el inmueble que les sirve de asiento, o tenedores de tierras a cualquier título, quedan obligados a aplicar las técnicas que señale el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca para evitar la erosión y la degradación del suelo o lograr su recuperación y asegurar la conservación de las aguas pluviales”.

IV. La constitución y el principio de igualdad

Sin embargo, la aplicación de las normas legales y reglamentarias vigentes, no quiere decir que resulte justo, que un grupo de productores deba soportar el costo -directo o indirecto- de tener que dejar de sembrar una parte de su propiedad, o que se vea obligado a utilizar fertilizantes más costosos o menos eficientes que los que usan sus competidores, lo que los sacaría del mercado. En este sentido, aplicando el principio de igualdad ante las cargas públicas de origen constitucional, podría concluirse que el gravamen derivado de la imposición de restricciones a la explotación de las tierras linderas a la ribera de los ríos y arroyos de la cuenca del río Santa Lucía, debe ser soportado por toda la sociedad, o sea por el Estado.

Si el gravamen que se impone a los productores, aun por ley resulta excesivo, al punto de afectar seriamente la productividad y el valor de las tierras en cuestión, el Estado debe intervenir para recomponer la equidad, ya sea compensando económicamente a los productores afectados, asumiendo el costo íntegro de una planta de filtrado de aguas o incluso expropiando las tierras comprendidas por las limitaciones de uso.

El principio de igualdad ante las cargas públicas es enseñado por Cassinelli Muñoz, en los siguientes términos: “Toda vez que la ley por razones de interés general menoscabara la esfera propia de determinadas personas surgen, en éstas automáticamente y con fundamento en el principio de igualdad (arts. 8, 72 y 332) un crédito indemnizatorio contra el Estado de tal modo que aquel menoscabo resultante de la satisfacción de un interés general no pese, en definitiva, sobre sus ocasionales damnificados directos sino que queda redistribuido entre la generalidad de los habitantes…”.

Fuente: Suplemento Economía y Mercado, El País Digital

8 de abril del 2013