Estudio
económico propone eliminar exoneraciones tributarias a la adquisición
de fertilizantes y a los embalses para riego
A contrapelo de la recientemente aprobada ley de riego, que
fomenta mediante exoneraciones tributarias la construcción de
embalses, un grupo de economistas del Centro de Estudios Fiscales recomienda
hacer exactamente lo contrario para promover la protección del
ambiente.
El
estudio se denomina “Instrumentos económicos orientados
a proteger el ambiente: aportes para el diálogo”. Fue elaborado
con el apoyo de la embajada de España en Uruguay y coordinado
por la economista Gioia de Melo.
La
investigación analiza el impacto ambiental de los instrumentos
tributarios existentes y formula recomendaciones de políticas
en base a ese diagnóstico, partiendo del concepto de que la tributación
es una de las herramientas más efectivas de protección
del ambiente.
Con
excepción de los impuestos a los combustibles, Uruguay no cuenta
con tributos ambientales, que la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos (OCDE) define como impuestos “cuya
base impositiva es una unidad física que tiene un impacto negativo
específico sobre el ambiente”.
El
informe analiza en particular la calidad del agua, la actividad del
sector agropecuario, los residuos, el transporte y la energía,
y la versión completa puede consultarse aquí.
En
materia de agua, los investigadores advierten que Uruguay otorga “beneficios
fiscales amplios” a los usuarios de ese recurso (ver tabla). Recuerdan
que en varios cursos de agua estudiados en Uruguay existen floraciones
de cianobacterias tóxicas y que los embalses incrementan el riesgo
de ocurrencia de floraciones. “Estas consideraciones cobran mayor
relevancia con la reciente aprobación de la ley de riego, que
busca aumentar significativamente el riego agrícola fomentando
la construcción de represas multiprediales en nuestro país.
En este sentido, sería recomendable revisar la pertinencia de
los beneficios fiscales dirigidos a inversiones” en este rubro
porque estas tienen “como contracara el deterioro en la calidad
de agua”, sostienen los economistas.
En
materia de instrumentos tributarios, los investigadores proponen como
posibilidades el cobro por agua bruta –reglamentando el canon
del agua ya establecido en la normativa–, y un impuesto por las
descargas de contaminantes a los cursos de agua. Agregan que el canon
debería fijarse en función de la productividad marginal
del agua y diferenciarse por sector económico, por cuenca y por
clase de agua (superficial o subterránea), para que sea relativamente
más elevado en cuencas donde la escasez es mayor y más
elevado para el agua subterránea, que tiene mayor calidad y tasas
de recuperación más bajas que el agua superficial. En
cuanto a la diferenciación por sector económico, entienden
que el canon debería ser mayor para los contribuyentes del sector
agropecuario e hidroeléctrico, que son los principales usuarios,
y entre los productores agropecuarios, para los arroceros, que utilizan
casi 90% del agua para riego.
Los
economistas señalan que en 2016 los egresos de OSE fueron de
13.400 millones de pesos, de los cuales 11.800 millones fueron recuperados
por medio de ingresos propios del organismo y 1.500 millones fueron
financiados en su mayoría por préstamos. “Cabe señalar
que inversiones adicionales por conceptos de potabilización de
agua, así como para mejorar la red de distribución, tenderían
a ampliar el déficit, a no ser que haya mecanismos de financiamiento
alternativos”, indican. Afirman que la decisión que tomó
OSE en 2017 de incrementar el costo de la tarifa fija de agua potable
en hasta 46% para solventar los mayores costos de potabilización
“no se ajusta a los principios económicos que fomentan
la eficiencia, entre los que destacan ‘el que contamina paga’,
ya que se está gravando al usuario y no al contaminador por la
merma en la calidad del agua”.
En
cambio, los investigadores proponen cubrir parte de los costos incrementales
de la potabilización con un impuesto ambiental sobre los efluentes
o con un impuesto a los insumos de la producción agropecuaria,
“que indirectamente contribuyen a la contaminación de las
fuentes de agua potable”.
Por
otra parte, en materia de energía, los investigadores hacen notar
que el indicador “Producción más limpia”,
de la ley de promoción de inversiones, se utilizó en mayor
medida para las inversiones energéticas, y que podría
fomentar otras prácticas, como el reciclado de productos y el
uso eficiente del agua y el suelo.
El
combate de las plagas
Los
investigadores señalan que el sector agropecuario uruguayo se
“destaca en términos de las emisiones de gases de efecto
invernadero” en la región: en 2013 las emisiones totales
por cada 1.000 habitantes en Uruguay fueron superiores al promedio de
América Latina y el Caribe. En nuestro país, 53% de dichas
emisiones ese año fueron resultado de las actividades agropecuarias,
mientras que en la región las mismas actividades tuvieron una
participación de 23% en el total de emisiones.
En
Uruguay la adquisición de fertilizantes y las materias primas
para la elaboración de plaguicidas están exentos de IVA.
En el caso de los plaguicidas, no se cuenta con ninguna regulación
que limite la cantidad de insumos a aplicar. Los investigadores sostienen
que en Uruguay hay varios indicadores que sugieren una posible sobreaplicación
de plaguicidas: “Tanto la baja relación que existe entre
el crecimiento de las importaciones de pesticidas y el crecimiento de
los rendimientos de los cereales cultivados, las altas fluctuaciones
en los volúmenes importados de pesticidas, así como los
estudios que demuestran que los sistemas de producción convencional
tienden a aplicar plaguicidas en exceso entre un 20% y 30%, en comparación
a los sistemas de producción integrado”.
Los
economistas sugieren eliminar las exoneraciones de IVA a los fertilizantes
y a las materias primas para elaborar plaguicidas. También proponen
eliminar los beneficios tributarios a los que pueden acceder los productores
en la adquisición de fertilizantes fosfatados, que actualmente
son un crédito fiscal de 12% para los contribuyentes del Imeba
(Impuesto a la Enajenación de Bienes Agropecuarios) y la exoneración
de 40% de la renta en el IRAE (Impuesto a las Rentas de las Actividades
Económicas).
El
estudio sugiere incorporar un impuesto específico a los fertilizantes
y otro para los plaguicidas cuando sean adquiridos por quienes no son
fabricantes de estos agroquímicos, para incentivar “un
uso más racional”. Por factores que están detallados
en el estudio, los investigadores consideran que el impuesto sobre los
fertilizantes podría tener impactos más inmediatos en
la adquisición de fertilizantes en Uruguay que los que tuvo en
otros países, y al mismo tiempo permitiría “prevenir
ciclos de aplicación indiscriminada de fertilizantes que se desatan
en los episodios de booms de los precios de los cereales”. Consideran
que este impuesto debería establecerse en función de los
kilogramos de sustancia activa utilizada en la formulación de
los fertilizantes.
En
cuanto al impuesto a los plaguicidas, sugieren que su recaudación
se destine a Rentas Generales.
Acotan que se podrían
establecer exoneraciones de los impuestos a fertilizantes y pesticidas
a los productores familiares para disminuir “los potenciales impactos
sociales” del instrumento. Señalan que el impuesto “debería
considerar criterios de toxicidad en salud y riesgo o impacto ambiental
y, a su vez, estar acompañado de otros mecanismos de promoción
y adopción de manejo integrado de plagas”.
Natalia
Uval en Río Abierto
16 de febrero de
2018