América
Latina: la sagrada privatización - por
GRAIN, Abril
2006
En los últimos cuatro a cinco años, nuevos cambios legales
en torno a las semillas han avanzado en la región. En una tendencia
que pareciera contradecir los discursos gubernamentales de la última
década en relación a achicar los aparatos estatales,
simplificar las regulaciones y facilitar las actividades productivas,
al menos 10 países latinoamericanos han aprobado o buscan aprobar
nuevas regulaciones que han creado o expandido Institutos o Sistemas
Nacionales de Semillas con atribuciones para aplicar normas de registro
y certificación obligatorias de semillas, así como normas
de propiedad intelectual y de bioseguridad asociadas a las semillas
Los procesos de modernización y mercantilización de
las semillas tienen larga historia en América Latina. Ellos
fueron unas de las muchas caras de la implantación de la Revolución
Verde en la región. Sus grandes impulsores fueron los sistemas
nacionales de investigación agropecuaria, que surgieron con
fuerza en la región a partir de la década del 60, gracias
al apoyo decidido del gobierno de los Estados Unidos y la Fundación
Rockefeller.
Una parte importante de los programas de investigación lo constituyeron
los programas públicos de mejoramiento fitogenético.
Fue papel de estos programas el producir variedades modernas de los
cultivos más importantes para cada país, de acuerdo
a los parámetros de calidad de la Revolución Verde,
así como introducir y promover su uso en cada uno de los territorios
nacionales. Con el objetivo oficial de mejorar la producción
y el bienestar de la población y los campesinos, surgieron
entonces en casi todos los países las llamadas "leyes
de semillas", las que básicamente:
a) establecían normas de certificación, que exigían
una producción y reproducción de las semillas controladas
por el aparato público y establecían estándares
de calidad a ser cumplidos; y
b) controlaban el ingreso de nuevas variedades al mercado formal,
lo que sólo era posible una vez que se comprobase que se cumplía
con ciertos requisitos agronómicos.
Mirados en retrospectiva, los programas de fitomejoramiento y las
leyes de semillas fueron herramientas fundamentales para el desplazamiento
de variedades locales y para convertir a la semilla en una mercancía
externa a los sistemas de intercambio campesino. Su efecto no se produjo
solamente debido al interés de los campesinos y agricultores
en las llamadas semillas mejoradas; un factor tanto o más importante
fue que los gobiernos y bancos condicionaron la prestación
de apoyo y créditos al uso obligatorio de semillas certificadas
A partir de la década de los 80, los programas nacionales de
mejoramiento genético sufrieron suertes diversas. Algunos,
como el chileno, comenzaron a ser desmantelados lentamente. Otros,
como el brasilero, se mantuvieron fuertes. Pero en uno y otro caso,
el uso y comercio de semillas producidas por transnacionales semilleras
inició un crecimiento progresivo, hasta que a fines de los
90 pasaron a ser una fuente clave de semillas en gran parte de la
región.
La preponderancia de las transnacionales semilleras y el avance de
la propiedad intelectual a través de principalmente la OMC
trajeron consigo nuevas leyes en torno a las semillas. A partir de
la década del 90, muchos países latinoamericanos fueron
progresivamente integrándose a UPOV o adoptando legislaciones
similares. Mientras tanto, los programas de certificación de
semillas instaurados años antes fueron perdiendo vigencia,
mientras, las reglamentaciones para el ingreso al mercado de nuevas
variedades -nacionales o extranjeras- se hicieron menos estrictas.
En los últimos cuatro a cinco años, nuevos cambios legales
en torno a las semillas han avanzado en la región. En una tendencia
que pareciera contradecir los discursos gubernamentales de la última
década en relación a achicar los aparatos estatales,
simplificar las regulaciones y facilitar las actividades productivas,
al menos 10 países latinoamericanos han aprobado o buscan aprobar
nuevas regulaciones que han creado o expandido Institutos o Sistemas
Nacionales de Semillas con atribuciones para aplicar normas de registro
y certificación obligatorias de semillas, así como normas
de propiedad intelectual y de bioseguridad asociadas a las semillas.
Con la excepción parcial de Brasil y Bolivia, los cambios legales
han tenido lugar sin mayor difusión y, por tanto, sin mayor
reacción por parte de los sectores que serán más
afectados: campesinos, productores familiares y pueblos indígenas.
El texto que sigue discute los contenidos principales de este nuevo
de tipo de leyes y algunos de sus posibles impactos.
La situación regional
A marzo de 2005, contaban con nuevas leyes o reglamentos
para la certificación de semillas Perú, Paraguay, Uruguay,
Brasil y Venezuela y existían proyectos de leyes o reglamentos
similares en El Salvador, Ecuador y Costa Rica. México cuenta
con una ley con similitudes a las anteriores desde 1991, y se encuentra
en el congreso un proyecto de ley con nuevas reformas destinadas a
incorporar con mayor fuerza muchas de las características que
se indican más abajo. Chile, por su parte, ha iniciado estudios
dirigidos a cambiar su legislación con el fin de armonizarlas
con las de la Unión Europea. En Bolivia, un proyecto de ley
fue discutido y finalmente rechazado por el parlamento debido a la
fuerte oposición de diversas organizaciones sociales. Una resolución
ministerial del 14 de marzo de 2005, sin embargo, hizo caso omiso
e impuso registros obligatorios.
Los diversos cuerpos legales varían significativamente en su
forma, pero se puede apreciar una clara convergencia en sus contenidos
concretos.
Por ejemplo, Perú cuenta con una ley redactada en términos
bastante generales y ambiguos, pero sus reglamentos imponen de manera
clara y rotunda la obligatoriedad de registros y la privatización
del proceso de certificación. Venezuela, por otro lado, establece
la obligatoriedad de los registros en la ley misma y ésta es
relativamente ambigua en relación a la privatización
de la certificación. El proyecto de ley que
alcanzó a discutirse en el Parlamento de Bolivia incluía
de manera clara la obligatoriedad de registros y privatización
en el cuerpo mismo de la ley. Por ello, el análisis de los
cuerpos legales debe considerar tanto las leyes como sus diversas
reglamentaciones. Esto, a su vez, nos dice inmediatamente que la situación
legal a la que nos referimos es un campo altamente cambiante, ya que
muchos de los reglamentos están aún en proceso de redacción.
¿Un trabajo poco cuidadoso?
La lectura cuidadosa de las leyes o proyectos de ley
antes mencionados muestra una primera curiosa coincidencia: casi todos
ellos presentan indefiniciones o inconsistencias significativas. Por
ejemplo, Venezuela jamás define qué Ministerio es el
responsable de la ejecución de la ley.
Perú dice en la ley que los productores de semillas "tienen
derecho" a incorporarse a los registros; en el reglamento, escrito
un año después, establece que el registro de productores
es obligatorio. El proyecto de ley en Costa Rica dice que la Junta
Directiva de la Oficina Nacional de Semillas (que sería creada
por la ley) tendría, entre otras funciones, la de "Conceder
los títulos de propiedad de derechos de obtentor de variedades
vegetales", a pesar que Costa Rica no ha otorgado hasta el momento
reconocimiento legal a tales derechos.
Las inconsistencias o indefiniciones son por lo general demasiado
importantes como para pasar desapercibidas a una lectura cuidadosa.
¿Fueron incorporadas a propósito? ¿O muestran
una acción legislativa por autoridades que no están
lo suficientemente informadas?
Institutos de semillas
Sin excepción, todos los cuerpos legales que
han sido aprobados o están en proyecto incluyen la creación
o expansión de un sistema u organismo nacional de semillas,
al que asignan autoridad sobre todo lo relacionado con la certificación
y registro de semillas, así como con el registro de productores,
generadores ("obtentores") y comercializadores de semillas.
En la mayoría de los casos, la ley también entrega a
este organismo nacional capacidad de decisión sobre la liberación
de cultivos transgénicos, aunque no de manera exclusiva. En
la práctica, los nuevos sistemas o institutos nacionales de
semilla tienen la atribución de decidir qué se aceptará
como semilla y quiénes podrán actuar como productores
y comercializadores de ellas. Pero inmediatamente después las
mismas leyes o reglamentaciones establecen que la nueva institución
deberá transferir al menos parte de sus atribuciones certificadoras
y fiscalizadoras a entes privados, bajo el único requisito
de que éstos cuenten con las capacidades técnicas y
de infraestructura que el ejercicio de las atribuciones delegadas
puedan requerir. Por otro lado, en varios casos, la nueva institución
tiene el rango de entidad "autónoma", lo que implica
que deberá gestar recursos propios y, por tanto, aún
cuando retuviese para si todas las atribuciones otorgadas por la ley,
deberá cobrar a precios de mercado por los procesos de registro
y certificación. Es decir, el mismo ente creado deberá
actuar como organismo privado.
Brasil. Art. 8o. El Ministro de Agricultura, conjuntamente con el
Registro Nacional de Semillas acreditará a las personas físicas
y jurídicas que cuenten con los requisitos estipulados en la
regulación de esta Ley, para operar como:
a) agencia certificadora de semillas y mudas; y
b) certificador de semillas o mudas de producción propia.
Nos encontramos así con legislaciones que, bajo pretexto de
crear una autoridad pública que vele por la calidad de las
semillas, están en realidad empujando por la privatización
de funciones reguladoras y fiscalizadoras del Estado. El resultado
es que las empresas semilleras podrán determinar si su propia
semilla cumple con los estándares de calidad y con los requisitos
establecidos para la certificación, siempre y cuando cuenten
con el equipo y personal necesario. Pero además tendrán
la posibilidad de efectuar los mismos controles sobre las semillas
de otros productores. Lo anterior es especialmente alarmante, porque
ninguna de las leyes establece mecanismos para impedir conflictos
de intereses por parte del sector privado, que pasará a ser
juez y parte en los procesos de certificación y fiscalización,
ni da mayor importancia a la protección contra abusos en la
aplicación de la ley. La pregunta obvia es, ¿qué
pasa si Monsanto o Syngenta se acreditan como certificadores de semilla?
¿Tendrán los gobiernos la capacidad para determinar
que toda la semilla que se autocertifiquen cumple efectivamente con
estándares de calidad? ¿Qué garantías
tendrá un pequeño agricultor que desea comercializar
semilla de que la certificación o fiscalización de su
semilla no será rechazada por un laboratorio certificador privado
y financiado por una gran empresa semillera? ¿Por qué
los Estados crean una poderosa nueva institución
para delegar inmediatamente sus funciones reguladoras en justamente
quienes han de ser regulados? Cualquiera sea la respuesta, lo claro
es que para las transnacionales de las semillas, las nuevas regulaciones
se ajustan en este aspecto exactamente a sus deseos, tal cual lo expresan
dos mociones aprobadas en 1995 por la International Seed Trade Federation,
entre cuyos miembros se encuentran Pioneer, Monsanto, Syngenta y Bayer.
Registro y certificación obligatoria
Las respuestas a las preguntas anteriores cobran especial
importancia cuando se considera una segunda característica
común fundamental de las nuevas reglamentaciones: se crearán
registros obligatorios de las semillas comercializadas en el país,
así como de los productores, multiplicadores y comercializadores
de semillas. Quien no esté registrado no podrá producir
o comercializar semillas y una variedad que no esté registrada
no podrá ser comercializada. La obligatoriedad se aplica en
algunos casos incluso a la semilla donada, o a la intercambiada entre
agricultores sin dinero de por medio. Brasil es el único país
que fija excepciones parciales a esta obligatoriedad.
Para ser aceptado en el registro de productores o de comercializadores
se deberá tener formación universitaria o poder para
contratar a alguien que la tenga, así como infraestructura.
Para que una variedad sea aceptada en el registro de semillas deberá
cumplir con un conjunto de requisitos que serán fijados por
los reglamentos respectivos. Hasta el momento, las exigencias incluyen
al menos porcentaje de pureza, porcentaje de germinación y
las exigencias de novedad, estabilidad y homogeneidad. En un primer
texto presentado al Parlamento boliviano, se exigía que todas
las semillas cumpliesen además con los requisitos de certificación;
es decir, que pudiesen garantizar un perfil genético específico
y homogéneo, y que su producción se efectuase bajo condiciones
extremadamente controladas.
Toda semilla deberá ser fiscalizada. Las semillas que no cumplan
con las normas quedarán fuera de la ley. En la mayoría
de los casos, será ilegal utilizar semilla no registrada; en
algunos países será ilegal incluso el transporte de
semillas que no hayan sido registradas o que no cumplan con los estándares
de certificación, aún cuando se intercambien como semilla
no certificada.
Paraguay. Artículo 58. La semilla expuesta a la venta al público
o entregada a terceros a cualquier título deberá provenir
de un sistema de producción de semilla certificada y/o fiscalizada.
Bolivia. Art. 36 (proyecto). Queda prohibido comercializar, donar,
distribuir y/o transportar semillas que no cumplan con la presente
ley y sus reglamentos correspondientes.
Directa o indirectamente, las leyes analizadas indican que también
serán fiscalizados los usuarios de semillas. Es decir, se fiscalizará
a todos los agricultores. En principio, las leyes se refieren exclusivamente
a las semillas comercializadas, pero la definición de comercialización
es tan amplia, que todo agricultor al momento de ser fiscalizado deberá
mostrar una factura de compra o demostrar que la semilla es de producción
propia. En los casos en que la ley permite el guardar semilla para
uso propio, se fiscalizará que la cantidad guardada no sea
mayor a la que la autoridad considere razonable. Los castigos para
el uso de semilla que sea propiedad de un obtentor incluye multas
que en el caso de Venezuela pueden sobrepasar los 7.000 dólares
americanos.
Pero los agricultores, como potenciales infractores, también
serán inspeccionados. Esto es, si guardan semilla propia para
utilizar en el siguiente ciclo agrícola, solamente podrán
guardar aquella para su propia siembra, y las autoridades podrán
decidir si la cantidad es razonable para ello.
Como ya hemos dicho, la experiencia histórica en la región
es que la certificación de semillas fue un factor importante
en el desplazamiento y desaparición de las variedades locales
y en la erosión de los sistemas de semillas campesinos. A pesar
de que la certificación o las normas de calidad dictadas por
los Estados en las décadas del 60 al 80 no fueron obligatorias,
los gobiernos y las instituciones financieras las convirtieron en
un requisito ineludible al momento de obtener apoyo económico
o técnico. Hoy las normas tiene el carácter obligatorio,
se reciba o no alguna forma de apoyo. Es decir, incluso aquellos campesinos
que deseen mantenerse autónomos frente a los programas gubernamentales
deberán cumplir con las nuevas normas, no hay evasión
posible dentro de la ley.
La obligatoriedad de los registros, los requisitos para ser aceptado
en los registros y las normas obligatorias de calidad son una manera
efectiva de:
a) desconocer e ilegalizar la capacidad y el derecho de producir semillas
por parte de los campesinos; al no contar con formación universitaria
no serán reconocidos como productores de semillas por la autoridad,
a no ser que acepten la supervisión pagada de algún
profesional. Si continúan produciendo, lo harán en la
ilegalidad. Una comunidad local no podrá legalmente intercambiar
semillas sin la certificación previa de los técnicos
gubernamentales o una entidad privada que acrediten que esas semillas
cumplen con los estándares establecidos por la ley;
b) controlar, ilegalizar y/o destruir los sistemas de intercambio
campesino, ya que incluso el intercambio no comercial de semillas
queda regido por las nuevas normas y exigencias; y
c) prohibir el uso de variedades locales y nativas e incluso de destruir
tales variedades. Las variedades locales y nativas no pueden cumplir
con el requisito de homogeneidad. Si lo hacen, perderán gran
parte de las características que las hacen tan valiosas y se
fragilizarán de manera significativa. Si la ley no logra detener
su uso, la menor base genética contribuirá sin lugar
a dudas a su merma.
De esta manera, los sistemas campesinos de semillas tendrán
muy pocas posibilidades de sobrevivir. Si además existe la
posibilidad que quienes los fiscalicen sean entes privados cuyo interés
sea el vender semillas, no cabe duda que los procesos destructores
podrán ser aún más graves. La única vía
efectivamente permitida será convertirse en compradores de
semillas. No es casualidad entonces, que la ley de Paraguay defina
"agricultor o usuario (de semillas)" como si fueran sinónimos
Paraguay. Artículo 2º. Para los fines de esta ley se entiende
por: a) Agricultor o usuario: persona natural o jurídica que
compre u obtenga semilla para su siembra o plantación.
Más que la calidad de la semilla
En sus títulos y en sus justificaciones, todas
las leyes analizadas dicen tener por fin el proteger la calidad de
la semilla. Las leyes de Paraguay y Venezuela (ver recuadro) además
tienen el objetivo explícito de proteger los derechos de obtentor,
tal cual estos son definidos por UPOV. Los demás textos legales,
aprobados o en proyecto, no explicitan este último objetivo,
pero establecen claramente que los derechos de obtentor deben ser
respetados y fijan sanciones adicionales a las ya establecidas en
las leyes de protección de los derechos de obtentor. El primer
proyecto de ley presentado en Bolivia incluso creaba normas que de
facto adoptaban la convención de UPOV 91, a pesar de que los
Países Andinos están adheridos a UPOV 78. La relación
íntima entre estas nuevas leyes de semillas y una mayor protección
de la propiedad intelectual es, por ejemplo, reconocida por estudios
hechos por el gobierno de Ecuador con el apoyo del banco Mundial,
en donde se llega a la conclusión que con el fin de evitar
"la piratería de semillas (propiedad de las empresas)",
es necesario aprobar nuevas leyes de semillas.
La protección de la propiedad intelectual no es la única
función adventicia que parece cumplir los textos legales analizados.
La mayoría de ellos establece reglas para el registro y certificación
de semillas transgénicas. Aunque tales reglas se presenten
como regulaciones o restricciones a la liberación de cultivos
transgénicos, en realidad reconocen de facto que tales cultivos
podrán ser autorizados. El impacto que esto tendrá sobre
otras regulaciones a organismos transgénicos está por
verse, pero abre la posibilidad a que las transnacionales de la biotecnología
utilicen las leyes de semillas para alegar que el ingreso de variedades
transgénicas ya está autorizado legalmente. En otras
palabras, las nuevas leyes de semillas podrían forzar a los
Estados a aceptar los cultivos genéticamente modificados.
Todas las plantas y más
El impacto que seguramente tendrá la convergencia
de restricciones severas a los sistemas de semillas campesinos (o
directamente su prohibición) con garantías y atribuciones
adicionales para el sector empresarial -especialmente el transnacional-
es doblemente preocupante cuando se considera la cobertura que tendrán
las reglamentaciones analizadas. El principio básico parece
haber sido no dejar nada fuera, y en varios casos, el objetivo es
cubrir no sólo todas las especies vegetales, sino todos los
microorganismos, además de las especies de algas. Venezuela
también incluye las especies animales. Paraguay es el único
país que define una lista de especies vegetales a ser afectada
por la ley, pero lo hace sólo de manera transitoria, ya que
indica que el gobierno podrá incorporar nuevas especies mediante
decreto.
Costa Rica. Proyecto. Art. 2. El ámbito de aplicación
de esta ley comprende las semillas de todos los géneros y especies
vegetales, incluyendo algas y hongos.
Qué impacto tendrá una cobertura tan amplia es algo
que nuevamente está por verse. En aquellos países en
que la certificación o fiscalización de la semilla (entendida
en todos los casos como cualquier material reproductivo) es obligatoria,
queda en manos del Estado (o en quienes el Estado delegue sus funciones)
el poder de obstaculizar no solamente la producción agrícola
sino también el uso de plantas medicinales, de frutos y plantas
silvestres, de hongos y algas
Por lo mismo, quedaría en manos de los Estados y de las empresas
privadas en quienes deleguen sus funciones ya no sólo el futuro
de los sistemas campesinos de semillas, sino también aspectos
tan fundamentales para la vida de los pueblos y comunidades rurales
como son los sistemas propios de medicina y el uso de productos silvestres.
La Campaña de la Semilla de Vía Campesina y la Ley de
Semillas de Venezuela
Entre el 14 y el 23 de julio de este año la Campaña
de la Semilla de Vía Campesina mantuvo varias reuniones con
las autoridades del Ministerio de Agricultura de Venezuela en las
que planteó los cuestionamientos a la Ley de Semillas aprobada
en el año 2002 (Ley 27552).
El planteo básico realizado fue que para la Campaña
Mundial de la Semilla esta Ley se inscribe en el marco de todas las
Leyes de Semillas que en estos momentos se están impulsando
en América Latina que implican la privatización de las
semilla y un ataque frontal a las semillas campesinas a través
de las normas de registro y control.
Básicamente se explicó que la Ley rompe con el sistema
de semillas campesinas e indígenas conservado por milenios
y que ha generado la autonomía de los diversos pueblos. Para
ello se instalan las siguientes definiciones dentro de la ley:
• La defensa y consolidación de los derechos de propiedad
intelectual;
• La ruptura del sistema de semilla campesinos a través
del
planteamiento de modernización;
• La criminalización frente a la libre circulación,
acceso, venta e
intercambio de semillas campesinas;
• La imposibilidad para los agricultores de guardar semilla
para uso propio.
El diálogo con las autoridades fue muy fluido y tanto el Ministro
de Agricultura como diversos funcionarios del Ministerio acordaron
con los cuestionamientos realizados. Sobre esta base se creo un grupo
de trabajo conjunto que, compartiendo nuestras observaciones, propuso
la derogación de la Ley o en último termino su modificación,
debiendo para tal efecto generar una consulta pública a las
organizaciones campesinas e indígenas de modo de hacerlas partícipes
y vigilantes de una ley que los incluya teniendo como base los principios
del ALBA, los compromisos establecidos en el Acuerdo de Tapes (*)
y la Soberanía Alimentaria de los pueblos.
(*) Compromiso tomado por el presidente Hugo Chávez Frías
y las organizaciones campesinas durante el Foro Social Mundial en
enero del año 2005 en Porto Alegre, Brasil. (http://biodiversidadla.org/content/view/full/15489).
Artículo publicado en la revista Seedling de GRAIN en julio
de 2005, con el título en inglés Latin America: The
mantra of privatisation. La versión en inglés puede
consultarse en www.grain.org
Fuente: Revista Biodiversidad, sustento y culturas