Medioambiente:
avances y retrocesos
Una evaluación de
la situación del medio ambiente en el país muestra la
declinación del impulso reformista con que llegó al
gobierno el Frente Amplio y un agravamiento de los problemas que enfrentará
la coalición vencedora de la última elección.
El cambio de las fuerzas
políticas al frente del gobierno nacional resulta un momento
apropiado para realizar una evaluación de los problemas ambientales
y de las políticas aplicadas durante las gestiones del Frente
Amplio. Esto permite establecer, a la vez, bajo cuáles condiciones
asumirá el mando la nueva coalición liderada por el
Partido Nacional y los desafíos que tendrá que enfrentar
en este campo.
Para realizar un balance
de este tipo también resulta oportuno tomar como punto de partida
una decisión trascendente del soberano, como fue el plebiscito
nacional del agua de 2004, coincidente con el cambio de gobierno en
2005. La enmienda del artículo 47 de la Constitución
dispuso que el acceso al agua y al saneamiento son derechos humanos
fundamentales y definió los criterios para su gestión.
El 31 de octubre de 2004,
64,58% de los votantes depositaron el SI a la enmienda al Artículo
47 de la Constitución impulsada por la Comisión en Defensa
del Agua y la Vida (CNDAV). Fue el triunfo de un amplio movimiento
social que tuvo la adhesión también de sectores políticos,
en particular del Partido Nacional y el Frente Amplio, este último
ganador de la elección nacional simultánea con el plebiscito.
Establecer que "los
usuarios y la sociedad civil participarán en todas las instancias
de planificación, gestión y control de recursos hídricos",
organizadas por unidades de cuencas hidrográficas, no era mera
retórica, sino que se pretendía ser parte de las decisiones.
No se anulaba la autoridad del Poder Ejecutivo nacional, pero se creaban
nuevas instancias de decisión y las relaciones entre si debían
cambiar.
El gobierno comenzó
a implementar la reforma en 2006. En el ámbito del Ministerio
de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente se crearon
la Dirección Nacional de Agua y Saneamiento (Dinagua) y la
Comisión Asesora de Agua y Saneamiento (COASAS), integrada
por representantes de los ministerios, OPP, Congreso de Intendentes,
OSE, URSEA, la Universidad, la sociedad civil y los usuarios.
Mientras en la COASAS se
elaboraba el proyecto de ley de Política Nacional de Aguas
que reglamentaría la enmienda del Artículo 47, el Parlamento
aprobó y fue promulgada en 2008 la Ley de Ordenamiento Territorial
y Desarrollo Sostenible. Esta ley estableció el marco regulador
general de esa temática, definiendo competencias e instrumentos
de planificación, participación y ejecución de
los planes de desarrollo.
El concepto y finalidad
de dicha ley estaba definido en el Artículo 3 de la siguiente
manera: "El ordenamiento territorial es el conjunto de acciones
transversales del Estado que tienen por finalidad mantener y mejorar
la calidad de vida de la población, la integración social
en el territorio y el uso y aprovechamiento ambientalmente sustentable
y democrático de los recursos naturales y culturales".
La ley de Ordenamiento
Territorial y la ley de Política Nacional de Aguas eran dos
poderosos instrumentos para encarar con sólida base técnica
y visión de futuro los dilemas ambientales del país.
Sin embargo, de ahí en adelante, fueron gradualmente desvirtuados,
tanto por acciones del Poder Ejecutivo como del Parlamento, donde
el Frente Amplio detentaba la mayoría absoluta en ambas cámaras.
El freno del impulso
renovador
El retroceso se inició
con la propia ley de Política Nacional de Aguas (N° 18.610).
El texto era fiel a la enmienda constitucional hasta llegar a las
Comisiones de Cuenca y Acuíferos, que definió como "asesoras
de los Consejos Regionales", los que a su vez serían "un
órgano consultivo, deliberativo, asesor y de apoyo a la gestión"
del Poder Ejecutivo. Es decir, les quitó el carácter
vinculante como órgano de decisión.
Participar en todas las
instancias de planificación, gestión y control no es
opinar sobre lo que van a decidir otros, sino ser parte integrante
de las decisiones. Así las nueve comisiones de cuenca y acuíferos
creadas en ese marco fueron reducidas a simples asesoras del Poder
Ejecutivo. Al estar cumpliendo un papel meramente decorativo, algunas
organizaciones sociales dejaron de asistir a sus convocatorias.
La misma ley 18.610 incluyó
un principio de sustentabilidad equivocado. El Artículo 11,
define como sustentable "la condición del sistema
ambiental (...) que minimiza la generación de procesos de degradación
presentes y futuros". Se puede tratar de hacer el mínimo
daño pero, si ese daño pone en peligro la capacidad
de reproducción del ecosistema, la actividad no es sostenible
y debe ser descartada.
La institucionalidad del
agua sufrió nuevas alteraciones en desmedro de una gestión
participativa y democrática. La ley 18.610 había creado
el Consejo Nacional de Agua, Ambiente y Territorio, con representantes
del gobierno, los usuarios y la sociedad civil con igual representación.
Este consejo debía participar en la definición y regulación
de las políticas, pero nunca fue convocado y fue sustituido
por decreto.
Con la creación
de la Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático
(SAACC), por la Ley de Presupuesto de 2015, y del Sistema Nacional
Ambiental, cuyo gabinete lo integran el presidente y seis ministros,
por decreto de julio de 2016, se concentró definitivamente
la política ambiental en la Presidencia de la República.
No hubo ninguna consulta para evaluar la creación de estos
organismos.
En julio de 2016, la Dinagua
lanzó una consulta pública por el Plan Nacional de Aguas
(PNA). Diecisiete reuniones de pocas horas, siete en capitales departamentales
y el resto en las comisiones de cuenca y acuífero, para opinar
sobre un informe de 250 páginas, cuya elaboración llevó
siete años, era mera fórmula. Surgieron no obstante
varias propuestas, pero la mayoría no figuró en la versión
final del PNA.
En julio de 2017, el Poder
Ejecutivo aprobó el Plan Nacional de Aguas y estableció
que el mismo "se formulará y ejecutará a través
de la nueva institucionalidad", es decir, la SAACC y el
Sistema Nacional Ambiental. Esa institucionalidad se contrapone de
hecho al espíritu del plebiscito de 2004 y a la propia ley
de Política Nacional de Aguas que reglamentó la enmienda
del Artículo 47 de la Constitución.
La consulta de la Dinagua
fue una simulación para decir que Uruguay tiene un Plan Nacional
de Aguas, utilizando siempre una terminología políticamente
correcta, como la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos.
Los conceptos técnicos del gobierno y los organismos financieros
internacionales para justificar las políticas son impecables,
pero el significado es diluido y desvirtuado después en los
hechos.
Los ríos
y el sistema productivo
La contaminación
generalizada de los ríos, cuya denuncia era calificada de alarmismo
en 2005, se volvió catástrofe económica y ambiental
en 2019, con las cianobacterias hasta las playas de Rocha. El gobierno
ha debido reconocer la situación, se diseñaron planes
de recuperación del río Santa Lucía - van en
la "segunda generación"- y ahora del río Negro,
pero fracasan porque no atacan el origen del problema.
La causa es la intensificación
del sistema productivo rural en las tres últimas décadas.
Pretenden mitigar sus efectos como si fueran hechos excepcionales
y siguen adelante. Tal es el caso de los cambios en la Ley de Riego,
que la Dinagua ni siquiera incluía en la propuesta inicial
del Plan Nacional de Aguas. Y luego ignoraron todas las iniciativas
al respecto que surgieron durante la discusión en la consulta
pública.
A fines de 2018, la Dinagua
habilitó el primer proyecto bajo las reglas de la nueva ley
de riego. El recurso presentado por la CNDAV contra las inconstitucionalidades
de esta ley se encuentra a consideración de la Suprema Corte
de Justicia (SCJ). Pero la Dinagua siguió habilitando en 2019
proyectos de riego de fondos privados de inversión y la CNDAV
exige que se suspendan hasta que se pronuncie la SCJ.
"El nuevo marco
legal -que entendemos es inconstitucional- beneficia a los operadores
del capital financiero que encuentran en el agua con destino a riego
un nuevo objeto de lucro, desplazando a los productores agropecuarios
y al interés social general, que debe estar puesto según
el Artículo 47 de la Constitución en el abastecimiento
de agua para poblaciones humanas", afirma una declaración
de la CNDAV.
A fines de 2017, el Gabinete
de Bioseguridad aprobó cuatro nuevos transgénicos para
la agricultura, esta vez con la oposición de los ministerios
de Medio Ambiente y Salud Pública. Son semillas diseñadas
contra nuevas malezas que el glifosato ya no puede matar. De mantenerse,
este sistema de producción requiere venenos cada vez más
potentes y peligrosos, a la vez que es cada vez menos rentable.
“Las situaciones
extremas de lluvias y de caudal observado en el río Uruguay
y en el Río de la Plata sugieren que las floraciones tuvieron
un origen común en la cuenca baja del Plata, donde la situación
de eutrofización presenta condiciones adecuadas para el desarrollo
de organismos del CMA (complejo Microcystisaeruginosa)”,
concluyó un estudio científico sobre lo ocurrido en
el último verano realizado por un equipo de investigadores
de las facultades de Ciencias, Veterinaria, Química y el Centro
Universitario Regional del Este (CURE) de la Udelar, la Dirección
Nacional de Recursos Acuáticos (Dinara) y el Instituto de Investigaciones
Biológicas Clemente Estable.
El informe se denomina
“Floración excepcional de cianobacterias tóxicas
en la costa de Uruguay, verano 2019”, y fue publicado por Innotec,
la revista del Laboratorio Tecnológico del Uruguay, en junio
de este año. “Las sustancias químicas utilizadas
en la producción agropecuaria llegan en forma directa y difusa
a los cuerpos de agua por escorrentía, mientras que los desechos
de asentamientos humanos llegan en forma puntual y ambos quedan disponibles
como nutrientes para las microalgas y cianobacterias”,
explican los investigadores.
Mientras tanto, se coartaba
la investigación científica. En 2018, al reglamentar
la Ley de Recursos Hidrobiológicos, el Poder Ejecutivo dispuso
que las investigaciones y la publicación de sus datos deban
ser autorizadas por la Dirección Nacional de Recursos Acuáticos,
dependiente del ministerio respectivo. Una protesta unánime
de la Udelar obligó a relativizar esa exigencia, que de todas
maneras se mantiene.
Reprimarización
de la economía
Lo que los gobiernos del
Frente Amplio definieron como cambio de la matriz productiva tradicional
consistió en promover explotaciones tales como la forestación
y las plantas de celulosa, las plantaciones de soja, la minería
y los hidrocarburos, de extracción aún más intensiva
de nuestros recursos naturales, sin mayor procesamiento posterior,
que agravan los daños al medio ambiente y acentúan la
dependencia del país.
Incluimos dentro del extractivismo,
junto con las plantaciones sojeras y forestales, las culturas tradicionales
que en su mayoría están orientadas hacia la exportación
de la producción primaria, sin un encadenamiento industrial
significativo en el país. En la ganadería se ha producido
incluso un retroceso, al ir en aumento la exportación de ganado
en pie con el fin de eludir el 'pool' de frigoríficos extranjeros.
Las plantaciones de eucaliptos
y soja transgénica, además de los grandes volúmenes
de fertilizantes y plaguicidas requeridos, degradan sin remedio la
calidad de los suelos y la red hídrica del país. En
culturas tradicionales como la lechería y la ganadería
se han introducido también explotaciones como los megatambos
y 'feed-lots', de gran consumo de productos químicos y generación
de efluentes tóxicos.
Con el mismo enfoque, en
los últimos años se otorgaron permisos de prospección
en millones de hectáreas para la búsqueda de hierro,
oro e hidrocarburos, Pero Uruguay no tiene yacimientos significativos,
su explotación sería de corta duración y con
alto costo ambiental, por la destrucción definitiva del suelo
fértil y la contaminación de aguas superficiales y subterráneas
en las zonas involucradas.
El proyecto de planta de
celulosa de UPM sobre el Río Negro es un caso ejemplar de degradación
e incumplimiento de la normativa territorial y ambiental. La localización
fue decidida por la empresa, sin una evaluación ambiental estratégica
regional que la justificara. Se recategorizó el suelo rural
para habilitar la localización sin el Programa de Actuación
Integrada ni la Audiencia Pública requeridos por la ley.
La evaluación ambiental
subdividió el proyecto en tres partes inseparables (planta
de celulosa, tren y terminal portuaria), minimizando el impacto de
cada una y sin evaluar los efectos del conjunto. Se ignoraron las
directrices de ordenamiento territorial de cinco departamentos y se
dieron las autorizaciones ambientales sin definir aspectos clave.
La normativa ambiental se subordina al proyecto y no al revés.
En suma, ignorando las
opiniones de la academia, de la sociedad civil organizada y de la
propia Constitución, el Poder Ejecutivo organizó remedos
de consultas públicas, por fuera de las instancias legales
establecidas, como las del Plan Nacional de Aguas, la reglamentación
de la nueva Ley de Riego y el Plan Ambiental Nacional, para cumplir
con la retórica de la participación social y legitimar
sus decisiones.
El debilitamiento de la
soberanía y la degradación de la gestión ambiental,
desde el Plan Nacional de Aguas y la privatización encubierta
de OSE, hasta los proyectos privados de riego y la expansión
del modelo forestal-celulósico, se inscriben en la estrategia
definida por el Banco Mundial para Uruguay, dirigida a poner los bienes
naturales del país a disposición del capital financiero
internacional.
Víctor L. Bacchetta,
en La
Diaria
12 diciembre 2019